Tente lembrar o que mais ocupou as conversas da semana passada. Algum tema teve mais peso do que merecia objetivamente? Provavelmente sim. Algum tema importante quase não foi mencionado? Quase certamente. O que decidiu essa diferença não foi o público. Foi a quantidade de espaço e destaque que jornais, telejornais, sites de notícias e algoritmos de plataformas deram a cada assunto.

Em 1963, o cientista político Bernard Cohen escreveu uma frase que define essa intuição com precisão. A imprensa, disse ele, pode não ter sucesso em dizer às pessoas o que pensar, mas tem um sucesso extraordinário em dizer aos seus leitores sobre o que pensar. Nove anos depois, dois pesquisadores americanos transformaram essa intuição em teoria com base empírica. O nome que ficou foi agenda-setting, ou agendamento.

O que é agenda-setting

Agenda-setting é a capacidade da mídia de transferir saliência. Ao dar mais ênfase a certos temas e menos a outros, os veículos de comunicação influenciam o que o público percebe como importante. Não é um efeito sobre opiniões: é um efeito sobre a hierarquia de atenção.

Essa formulação resolve uma ambiguidade que persiste em discussões cotidianas. Quando alguém diz que “a mídia manipula”, costuma estar misturando duas afirmações. Uma é que a mídia controla o que as pessoas pensam, o que a pesquisa empírica em comunicação tem dificuldade de sustentar de forma simples. A outra é que a mídia controla a importância relativa dos assuntos no debate público, o que a pesquisa sustenta com bastante clareza. Agenda-setting fala dessa segunda afirmação. É um efeito menor do que a manipulação total e maior do que a neutralidade absoluta.

A origem: 100 eleitores em Chapel Hill, 1968

A eleição presidencial americana de 1968 foi disputada em ano turbulento. Robert Kennedy e Martin Luther King haviam sido assassinados poucos meses antes da votação. A Guerra do Vietnã se prolongava. A Convenção Democrata em Chicago foi marcada por confrontos entre manifestantes e polícia. Richard Nixon, Hubert Humphrey e o terceiro candidato segregacionista George Wallace disputavam o voto.

Dois jovens professores da Universidade da Carolina do Norte, em Chapel Hill, viram naquela eleição uma oportunidade. Maxwell McCombs vinha do jornalismo. Donald Shaw, da história. Ambos suspeitavam que a maior parte da pesquisa anterior sobre influência da mídia havia perguntado a coisa errada. Os estudos tentavam mostrar se a cobertura jornalística mudava o voto das pessoas, e quase sempre encontravam efeitos pequenos. McCombs e Shaw suspeitavam que o poder real da imprensa era mais sutil: definir, antes de qualquer voto, quais eram os temas em disputa.

Eles selecionaram cem moradores de Chapel Hill que ainda não haviam decidido em quem votariam, e perguntaram quais eram os principais problemas do país, na opinião deles. Em paralelo, classificaram os temas tratados por nove veículos jornalísticos consumidos naquela região (cinco jornais, dois telejornais e duas revistas), medindo quanto espaço cada tema recebia. Quando compararam as duas listas, encontraram correlação alta entre os temas mais cobertos pela imprensa e os temas considerados mais importantes pelos entrevistados.

O artigo “The Agenda-Setting Function of Mass Media” foi publicado em 1972 na revista Public Opinion Quarterly. Tornou-se um dos textos mais citados da história da pesquisa em comunicação. Os autores repetiram o estudo nas eleições de 1972, em Charlotte, e em 1976, em outras cidades. O padrão se manteve.

Os três níveis do agendamento

Cinco décadas de pesquisa expandiram o conceito original em três níveis hoje reconhecidos na literatura.

O primeiro nível trata do que o público pensa. É a versão clássica formulada por McCombs e Shaw. Quanto mais espaço um tema recebe na mídia, mais peso ele tende a ter na agenda pública. O efeito é estatisticamente verificável: pesquisas que comparam frequência de cobertura jornalística com sondagens de opinião sobre “principais problemas do país” encontram correlações altas em décadas de séries temporais.

O segundo nível trata de quais atributos desses temas se tornam salientes. Se a mídia cobre violência urbana, o público pensa em violência urbana. Mas o que o público pensa quando pensa em violência urbana é diferente conforme o veículo enfatize jovens, regiões periféricas, drogas, polícia, falência do sistema ou desigualdade social. A escolha do recorte é uma decisão editorial. Quando consolidada na cobertura, essa escolha transfere saliência de atributos para o público.

O segundo nível tem proximidade com o conceito de framing (enquadramento), tratado em outra matéria da Biblioteca. McCombs e Shaw, em texto de 1997 com David Weaver, propuseram que framing seria uma forma específica de agendamento de atributos. Outros pesquisadores, como Dietram Scheufele, mantêm os conceitos como distintos: agenda-setting opera no nível da acessibilidade cognitiva (o quanto algo está disponível na memória); framing, no nível da aplicabilidade (qual estrutura de interpretação é convocada). A disputa terminológica não invalida nenhum dos conceitos.

O terceiro nível, proposto a partir de 2012 por Lei Guo, McCombs e colaboradores, é chamado de “network agenda-setting” ou agendamento de rede. A ideia é que a mídia não transfere apenas a saliência de temas isolados ou de atributos isolados, mas a saliência das conexões entre temas. Se a cobertura associa, por meses, “imigração” a “crime”, o público tende a fazer essa mesma associação, ainda que os dados não a sustentem. Não é o tema sozinho, nem o atributo sozinho. É o desenho da rede de associações.

Como o efeito é medido

A pesquisa em agenda-setting funciona com correlações entre dois conjuntos de dados.

De um lado, a agenda da mídia: frequência e destaque com que cada tema é tratado em um conjunto definido de veículos, em um recorte temporal. Pesquisadores codificam manchetes, contam reportagens, medem tempo de exibição, classificam atributos.

Do outro lado, a agenda do público: respostas a sondagens de opinião sobre quais os principais problemas do país, da cidade ou do grupo estudado.

Quando os dois conjuntos são alinhados temporalmente e comparados, padrões fortes aparecem com frequência. A questão metodológica delicada é a causalidade. Se mídia e público falam dos mesmos temas, qual veio antes? Pesquisas de longa duração, com séries temporais e técnicas estatísticas como análise de defasagem (lagged correlation), tendem a mostrar que mudanças na cobertura precedem mudanças na percepção pública, em vez do contrário. Mas a relação não é unidirecional. Eventos reais (uma pandemia, uma guerra, um escândalo) entram simultaneamente na agenda da mídia e na da população.

O que agenda-setting não é

Vale separar agenda-setting de três conceitos próximos.

Gatekeeping é o processo editorial pelo qual veículos decidem o que entra e o que fica de fora da cobertura. É anterior ao agendamento: trata da seleção, não da hierarquização posterior.

Framing é o enquadramento que organiza um tema, definindo causa, responsabilidade e solução. Está próximo do segundo nível de agendamento, mas opera por mecanismo cognitivo parcialmente distinto.

Priming é o efeito pelo qual a exposição prévia a certos temas ativa critérios específicos de avaliação posterior. Por exemplo, ao avaliar um candidato logo após semanas de cobertura sobre segurança pública, o eleitor pondera o candidato pelo critério “como ele lida com segurança”. O priming opera depois do agendamento. O agendamento define o que está na cabeça das pessoas; o priming define como esse conteúdo é usado para julgar.

Esses três mecanismos não competem entre si: trabalham em conjunto. Mas distinguí-los importa porque cada um exige medições e contramedidas diferentes.

A teoria na era dos algoritmos

A teoria foi formulada em uma época em que poucos veículos comandavam a maior parte da atenção pública: três grandes redes de TV americanas, alguns jornais nacionais, revistas semanais. Hoje, esse cenário foi pulverizado.

Mais relevante ainda, o ato de definir quais temas alguém vê deixou de ser uma decisão editorial humana e passou a ser, em larga medida, uma decisão algorítmica. O feed do Instagram, a página inicial do YouTube, a aba “Para Você” do TikTok, os trending topics do X: cada um aplica critérios automatizados para definir o que vai ao topo da atenção de cada usuário. Esses critérios privilegiam engajamento (cliques, tempo de visualização, compartilhamentos), o que tende a amplificar conteúdos emocionais, polarizadores e novelísticos.

A pergunta que a pesquisa hoje tenta responder é se o agenda-setting clássico desapareceu, ou se apenas mudou de operador. Pesquisas recentes sugerem a segunda hipótese. Um estudo publicado em 2025 em Information, Communication & Society analisou cobertura jornalística e discurso em Facebook, Twitter e YouTube sobre imigração durante a pandemia de COVID-19 nos Estados Unidos. Os autores encontraram efeito robusto de agendamento de segundo nível dos veículos de notícias sobre o discurso nas três plataformas, com veículos de orientações políticas distintas fixando atributos diferentes do tema na conversa pública.

A conclusão tentativa é que o agendamento se redistribuiu. A imprensa tradicional ainda exerce influência, mas convive com algoritmos de plataformas e com criadores de conteúdo que também funcionam como gatekeepers para audiências segmentadas. O agendamento existe; mudou de geografia.

O que a pesquisa brasileira encontrou

A teoria foi adaptada ao Brasil principalmente a partir dos anos 1990. O artigo “Os estudos sobre a hipótese de agendamento”, de Antonio Hohlfeldt, publicado na Revista Famecos em 1997, é referência inicial. Fernando Antônio Azevedo aprofundou a discussão em texto de 2004 sobre comunicação política. Paulo Liedtke estudou o governo Lula sob a perspectiva do “duplo agendamento” entre mídia e governo, em livro de 2006.

Um estudo de Cervi, Massuchin e Tavares sobre as eleições presidenciais brasileiras de 2010 oferece um achado importante: ao comparar a agenda do horário gratuito de propaganda eleitoral, das pesquisas com eleitores e das capas da Folha de S. Paulo e do Estadão, os pesquisadores não encontraram a correlação direta entre as três agendas que o modelo original previa.

A interpretação possível é que o pluralismo do sistema partidário brasileiro, com vários candidatos competitivos e múltiplas frentes de cobertura, dilui o efeito do agendamento clássico, que foi formulado num sistema bipartidário com cobertura mais concentrada. A teoria não desaparece, mas opera com modulações nacionais.

Limites e controvérsias

Quatro limites do conceito merecem registro.

O primeiro é a questão da audiência ativa. Pesquisas mais recentes mostram que pessoas com alto interesse em política e com diversidade de fontes informacionais são menos suscetíveis ao agendamento de uma única fonte. O efeito é mais forte sobre quem consome notícias de modo passivo e em poucas fontes.

O segundo é a “necessidade de orientação”. McCombs e seus colaboradores propuseram que o agendamento opera mais intensamente quando o leitor sente alta relevância pessoal sobre um tema e baixa certeza sobre ele. Em temas familiares ou inegavelmente periféricos à vida do receptor, o efeito é menor.

O terceiro é a fragmentação contemporânea da audiência. Quando cada grupo consome um conjunto diferente de fontes, falar de uma “agenda pública” unificada se torna problemático. Em sociedades polarizadas, podem coexistir agendas paralelas que quase não se sobrepõem.

O quarto é a causalidade reversa, já mencionada. Eventos reais entram simultaneamente na agenda da mídia e na vida pública. Atribuir todo o agendamento a uma escolha editorial autônoma seria simplificar.

Nada disso desmonta a teoria. Mostra que ela opera condicionada por variáveis. O efeito existe, é forte em certas condições, e mais fraco em outras.

Perguntas frequentes

Agenda-setting é o mesmo que manipulação da mídia?
Não. Agendamento descreve um efeito sobre a hierarquia de atenção, não sobre opiniões específicas. Pode ocorrer de forma involuntária (limites de espaço, escolhas editoriais legítimas) ou deliberada. A distinção entre os dois casos é importante.

Qual a diferença entre agenda-setting e framing?
Agendamento define quais temas o público pensa que são importantes. Framing define como o público interpreta esses temas. O segundo nível de agendamento se aproxima de framing, e alguns autores tratam os termos como sinônimos. A literatura mais rigorosa mantém a distinção.

As redes sociais aboliram o agenda-setting?
Não. Pesquisas recentes mostram que veículos jornalísticos continuam a influenciar fortemente a saliência de temas em plataformas digitais, embora compartilhem essa função com algoritmos e criadores de conteúdo.

Por que importa estudar agenda-setting?
Porque entender qual mecanismo está em jogo permite distinguir entre influência sobre o que se pensa (efeito raro e difícil) e influência sobre o que se considera importante (efeito comum e mensurável). A precisão do diagnóstico muda a resposta possível.

Fontes e referências

1. McCOMBS, M. E.; SHAW, D. L. “The Agenda-Setting Function of Mass Media”. Public Opinion Quarterly, 36(2), 1972, pp. 176-187. DOI: 10.1086/267990. [Fonte primária acadêmica]
2. McCOMBS, M. Setting the Agenda: The Mass Media and Public Opinion. Cambridge: Polity, 2ª ed. 2014. [Livro de referência do próprio autor]
3. COHEN, B. The Press and Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press, 1963. [Fonte primária histórica]
4. LIPPMANN, W. Public Opinion. New York: Harcourt, Brace and Company, 1922. (Edição brasileira: Opinião Pública. Petrópolis: Vozes, 2008.) [Fonte primária histórica]
5. IYENGAR, S.; KINDER, D. News that Matters: Television and American Opinion. Chicago: University of Chicago Press, 1987. [Validação experimental]
6. GUO, L.; VU, H. T.; McCOMBS, M. “An Expanded Perspective on Agenda-Setting Effects: Exploring the Third Level of Agenda Setting”. Revista de Comunicación, 11(1), 2012, pp. 51-68. [Fonte acadêmica para terceiro nível]
7. WEAVER, D. “Thoughts on Agenda Setting, Framing, and Priming”. Journal of Communication, 57(1), 2007, pp. 142-147. [Distinções conceituais]
8. HOHLFELDT, A. “Os estudos sobre a hipótese de agendamento”. Revista Famecos, 7, 1997, pp. 42-51. [Fonte brasileira]
9. AZEVEDO, F. A. “Agendamento da política”, in RUBIM, A. A. C. (org.). Comunicação política: conceitos e abordagens. Salvador/São Paulo: EdUFBA/Editora Unesp, 2004. [Fonte brasileira]
10. BORAH, P. et al. “Second-level agenda-setting effects of news media and public policy on social media discourse across platforms: immigration during the COVID-19 pandemic in the U.S.” Information, Communication & Society, 28(11), 2025. DOI: 10.1080/1369118X.2024.2380759. [Pesquisa empírica recente]